Según los datos publicados el pasado sábado 25 de abril por el Ministerio del Interior, las fuerzas policiales han propuesto 741.407 multas desde que se decretó el estado de alarma por el coronavirus, mediante Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

No siempre resultan claros los límites entre la infracción administrativa y la penal. El objeto de este artículo tiene por objetivo cuestionarse en qué casos o bajo qué condiciones el incumplimiento del confinamiento dispuesto en el referido RD 463/2020 puede dar lugar a la correspondiente propuesta de sanción administrativa. Dejamos al margen, por tanto, aquellas actuaciones más graves que pudieran ser tipificadas como delito de desobediencia o atentado a la autoridad, en aplicación de nuestro Código Penal.

Para exponer esta problemática, resulta de máximo interés tener a la vista la consulta de la Abogacía General del Estado de fecha 02/04/2020[1], emitido ante la discrepancia de criterio existente entre varias Abogacías del Estado sobre tipificación y competencia administrativa para tramitar y resolver procedimientos sancionadores por incumplimiento de las limitaciones impuestas durante el estado de alarma.

1. -Ámbito competencial.

Para abordar la cuestión resulta fundamental partir del criterio mantenido por la Abogacía General del Estado según el cual, al no recoger el  Art. 6 del Real Decreto 463/2020 ninguna previsión expresa en materia de competencias sancionadoras, hay que entender que dicha norma no afecta al régimen competencial vigente, y, por tanto, el incumplimiento a las restricciones o limitaciones impuestas por esta norma se habrá de sancionar por las Administraciones competentes por razón de la normativa sectorial aplicable.

Las denuncias de los agentes de la autoridad durante el estado de alarma elaboradas por las infracciones a la limitación de la libertad de circulación de las personas regulado en el Art. 7 del RD 463/2000, pueden encuadrarse básicamente en tres bloques normativos, lo que determinará la competencia de una u otra Administración territorial:

PRIMERO.- Pueden tener encuadre en la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional Protección Civil, en el ámbito de la Administración General del Estado, lo que debe entenderse sin perjuicio de las competencias autonómicas asumidas en materia de protección civil. Considero acertado el criterio de la Abogacía del Estado cuando dice que la declaración de estado de alarma constituye un instrumento aplicable para situaciones extraordinarias a las que no quepa hacer frente con los instrumentos jurídicos ordinarios, como puede ser la declaración de emergencia de protección civil. Por lo tanto, no será la vía adecuada.

SEGUNDO.- Estas infracciones pueden tener encaje legal en la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, correspondiendo la competencia para tramitar y resolver los procedimientos sancionadores a las Comunidades Autónomas, que han asumido las competencias ejecutivas o de gestión, y el ejercicio de la potestad sancionadora se encuadra, precisamente, no en la competencia normativa, sino en la competencia ejecutiva o de gestión.

Así, el artículo 57.2.a) 1º tipifica como infracción muy grave

“La realización de conductas u omisiones que produzcan un riesgo o un daño muy grave para la salud de la población”.

El artículo 57.2.b) 1º tipifica como infracción grave

“La realización de conductas u omisiones que puedan producir un riesgo o un daño grave para la salud de la población, cuando ésta no sea constitutiva de infracción muy grave”

y el apartado 3º de este mismo precepto tipifica igualmente como infracción grave

“El incumplimiento de las instrucciones recibidas de la autoridad competente, si comporta daños para la salud, cuando no sea constitutivo de infracción muy grave”.

Además, conforme al artículo 57.2.c)1º, constituye infracción leve

“El incumplimiento de la normativa sanitaria vigente, si las repercusiones producidas han tenido una incidencia escasa o sin trascendencia directa en la salud de la población”.

Las limitaciones o restricciones de la libertad de circulación de las personas impuestas en el artículo 7 del Real Decreto 463/2020 tienen una finalidad claramente vinculada a la protección de la salud pública que permiten calificar los incumplimientos de dicho precepto, sin forzar la aplicación de la norma, como infracciones de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública.

Pero también hay opiniones que discrepan de que en la actual situación excepcional quepa sancionar aplicando las leyes de sanidad pública, porque si bien resulta obvio que quien sale a la calle en una situación de pandemia, incumpliendo una orden de confinamiento, lesiona un bien jurídico como es la salud pública, sin embargo aquí no se está ante órdenes dictadas en el ejercicio de potestades ordinarias de tutela de la salud pública, sino de órdenes excepcionales derivadas del estado de alarma.

En cualquier caso resulta un debate poco relevante, porque esta vía no es la recomendada por el Ministerio del Interior a la hora de sancionar las infracciones del confinamiento por el COVID-19. Recordemos que la competencia para tramitar y resolver estos procedimientos sancionadores corresponde a las Comunidades Autónomas

TERCERO.- Por último, las infracciones objeto de estudio pueden tener encaje legal en la en la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, (en adelante LOPSC), concretamente en su Art. 36.6, que quedó transcrito en apartado Quinto (Régimen sancionador), punto 4, de la Orden del Ministerio del Interior INT/226/2020, de 15 de marzo, por la que se establecen criterios de actuación para las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en relación con el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19:

4.- Igualmente, el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, considera como infracción grave, la desobediencia o la resistencia a la autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación.

El Ministro del Interior, D. Fernando Grande-Marlaska Gómez, remitió una comunicación fechada el 14-04-2020 dirigida a los Delegados del Gobierno sobre incoación de procedimientos sancionadores por presunta infracción del art. 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, y fijando los criterios para las propuestas de sanción[2].

Defiende el Ministro que el incumplimiento de la limitación de la libertad de circulación de las personas regulado en Art. 7 RD 463/2020, de 14 de marzo debe considerarse desobediencia a las órdenes dictadas por el Gobierno, como autoridad competente en el estado de alarma; órdenes que gozan de valor de ley (STC 83/2016), y constituyen mandatos directos y expresamente dirigidos a la ciudadanía que han tenido una amplia difusión, además de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, y, por tanto, su inobservancia pueda subsumirse en el tipo infractor de la desobediencia a la autoridad del artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, sin necesidad de previo requerimiento de los agentes de autoridad al infractor.

Un portavoz de Interior defiende que la propia promulgación del decreto actúa como ese “requerimiento previo” y, además, recalca que las fuerzas de seguridad están actuando siempre con “proporcionalidad”. El Ministerio del Interior defiende que las medidas limitativas de la libertad ambulatoria contenidas en el artículo 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, no constituyen normas abstractas adoptadas por el Gobierno para regir con carácter general y la conducta de la ciudadanía, sino expresos, concretos y directos mandatos u órdenes de la autoridad competente dirigidos a establecer restricciones a la libertad de circulación de la población, proporcionales a las circunstancias que han determinado la declaración del estado de alarma.

Por lo tanto, cuando se produzca la mera desobediencia a un mandato directo de la autoridad (no sólo de sus agentes), sin la contumacia exigida para incurrir en la infracción penal de la resistencia a la autoridad o a sus agentes (artículo 556 del Código Penal), concurrirán los elementos definitorios de la infracción administrativa del artículo 36.6 de la LOPSC.

Conclusión: Para el Ministerio del Interior, se considera que el mero hecho de estar en la calle sin motivo ya supone una infracción administrativa por desobediencia de las medidas dictadas por el Gobierno en el estado de alarma, sin necesidad de requerimiento previo.

Sin embargo, este planteamiento resulta discrepante con el defendido por la Abogacía del Estado, por entender que para apreciar la concurrencia de la infracción de desobediencia tipificada en el artículo 36.6 de la LOPSC es necesario un requerimiento expreso y directo de los agentes de la autoridad.

Y ello porque no toda contravención de la normativa vigente implica una infracción por desobediencia. Carlos Viader, juez de lo Penal y miembro del comité nacional de la Asociación Judicial Francisco de Vitoria (AJFV) afirma:

“Si desobedecer una norma fuese infracción por desobediencia, entonces todo lo sería. Lo hay cuando un policía te da una instrucción y tú pasas olímpicamente”.

El artículo 36.6 de la LOPSC tipifica una infracción administrativa derivada no de la mera contravención de una norma jurídica, sino del desconocimiento del principio de autoridad, que entraña un reproche o desvalor adicional. Cuando quien actúa investido legalmente de la condición de autoridad no es obedecido por un particular, esa conducta merece un reproche adicional al que conlleva el previo incumplimiento de la normativa vigente.

Concluye la Abogacía del Estado que el mero incumplimiento de las limitaciones o restricciones impuestas durante el estado de alarma no puede ser calificado automáticamente como infracción de desobediencia del artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de protección de la seguridad ciudadana. Dicha infracción concurrirá cuando, habiendo incumplido el particular las limitaciones del estado de alarma, sea requerido para su cumplimiento por un agente de la autoridad, y el particular desatienda dicho requerimiento.

Resultará trascendental que los boletines de denuncia reflejen lo más precisamente posible los hechos objeto de denuncia y las circunstancias concurrentes en cada caso, a fin de que las mismas sean tenidas en cuenta por el instructor del expediente sancionador. Pero cualquier propuesta de sanción realizada por las Fuerzas y Cuerpos de seguridad del Estado puede ser recurrida tanto por la vía administrativa como por la judicial.

La tipificación de cada concreta infracción exigirá una labor casuística de examen y valoración de los hechos denunciados, de la que dependerá la posterior operación de calificación jurídica o subsunción de los hechos en una u otra infracción de las legamente tipificadas (el Ministerio del Interior aboga por la vía del Art. 36.6 de la LOPSC), siendo la posible casuística muy diversa. Se deberá estudiar cada caso de cada sanción, y si la persona sancionada además desobedece a la autoridad resistiéndose de forma activa o pasiva, entonces puede darse una infracción del artículo 550 del Código Penal.

Serán los Tribunales quienes en aplicación e interpretación de la normativa aplicable en la resolución de los recursos contencioso-administrativos que formulen los ciudadanos contras las sanciones impuestas en la vía administrativa, quienes fijarán cuál es la doctrina correcta que deberá aplicarse para resolver este debate jurídico sobre la eficacia jurídica o nulidad de las sanciones administrativa impuestas por los agestes de la autoridad, como consecuencia de la inobservancia del confinamiento ordenado por el estado de alarma.

Normativa consultada:

Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se decreta el estado de alarma para la gestión del a situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

https://www.boe.es/eli/es/rd/2020/03/14/463/con

Orden INT/226/2020, de 15 de marzo, por la que se establecen criterios de actuación para las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en relación con el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19

https://www.boe.es/eli/es/o/2020/03/15/int226

Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana.

https://www.boe.es/eli/es/lo/2015/03/30/4

Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.

https://www.boe.es/eli/es/lo/1981/06/01/4/con

Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil

https://www.boe.es/eli/es/l/2015/07/09/17/con

Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública

https://www.boe.es/eli/es/l/2011/10/04/33/con

[1] CSV : GEN-df10-3c3b-0803-2f97-eda2-300f-b0f3-6c29

DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm

FIRMANTE: CONSUELO CASTRO REY | FECHA : 02/04/2020 21:25

[2] CSV : GEN-dd6b-1019-0cc8-7b15-31ff-5caf-991f-0a96

DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm

FIRMANTE: FERNANDO GRANDE-MARLASKA | FECHA : 14/04/2020